Adam Dvořáček

Přehledový a zároveň komplexní. Takový je obrázek, který podává jeden z nejnovějších příspěvků do odborné literatury o evropské politice Německa. Autorka, významná politoložka a profesorka univerzity ve Würzburgu Gisela Müller-Brandeck-Bocquet, analyzuje vývoj německé EZP během všech čtyř vlád kancléřky Angely Makrelové a rozebírá rovněž změnu přístupu Německa k EU; od nadšeného zapojení do evropského projektu až po trend větší preference národních zájmů, tzv. „pragmatizaci“ či „interested integrationism“, na který navázala i Merkelová. Předmětem knihy, která je doplněna mnoha citáty z projevů a vyjádření i výňatky z dokumentů a smluv, nejsou kompetence ani koordinace evropské politiky v rámci německé federace, nýbrž jednání a směřování spolkové republiky jako celku. Upozorňuje, že jednotlivé (ne)úspěchy německé evropské politiky zpravidla není možné připisovat konkrétním subjektům, ať samotné kancléřce, ministerstvům či stranám. Na základě analýzy jednotlivých oblastí německé EZP, které jsou přehledně zpracovány v jednotlivých kapitolách, autorka mapuje vlastně i vývoj EU jako celku mezi lety 2005–2021 (s přesahy). Kontextualizuje těžkou pozici EU i Německa v době prakticky nepřetržité „polykrize“ vč. desintegračních tendencí, vnitroevropských rozporů apod. Bohužel není možné na následujících málo řádcích podat zobecňující shrnutí na informace velmi bohatého textu, pokusím se však zdůraznit hlavní teze či zajímavosti z každé kapitoly.

Na obecný úvod navazuje druhá kapitola, která načrtává příběh Angely Merkelové od jejích politických začátků, přes vzestup spojený též s bývalým kancléřem Kohlem (nazývána „Kohls Mädchen“), jako předsedkyně CDU až po velký úspěch ve volbách roku 2005. Po 10 týdnech v úřadu získala ve veřejném mínění větší podporu než kterýkoliv z předchozích kancléřů, a i vzhledem ke své osobnosti se přes krizovou situaci v Unii brzy etablovala jako lidský a spolehlivý partner, mediátor a řešitel problémů, zároveň jako velká naděje pro Evropu (i ve světle francouzské blokace projektu Ústavy, britského nasazení sil v Iráku, vnitropolitických konfliktů v Itálii, ale i ve srovnání s mnohdy konfliktním stylem svého předchůdce G. Schrödera). Navázala na velké nasazení za posilování evropské integrace spojené s utvářením projektu evropské ústavy za tandemu Schröder–Fischer, znovu utvrdila důležité německo-francouzské partnerství, ale i na domácím poli přispěla brzy ke změnám, např. oživila zavedený „koordinační trojúhelník“ mezi ministerstvy zahraničí, financí a spolkovým kancléřstvím. Mimo navázání na starší linie přinesla i nové; závazek k podpoře stability a růstu, redukci přílišné byrokracie, a hlavně podpora férové koexistence menších i větších států, čímž se rovněž lišila od svého předchůdce.

Se svým nasazením za prvního německého předsednictví EU (s mottem „Europe succeedes together“), které pomohlo překonat ústavní krizi a velkou měrou přispělo ke vzniku a uzavření Lisabonské smlouvy, posunula AM vnímání Německa pozitivním směrem. Analýze situace se věnuje třetí kapitola. Pojednává o trnité cestě vedoucí od původní ústavní smlouvy, přes náročný proces tvorby smlouvy nové až po její přijetí v Lisabonu v prosinci 2007 za portugalského předsednictví. Protievropskou kampaní ovlivněné Irsko nicméně smlouvu neratifikovalo a zdržovalo ústavně nutné referendum. Merkelová však v souladu se svým známým důrazem na co nejširší shodu explicitně odmítla „dvourychlostní“ nebo „jádrovou Evropu“ (tedy koncept užšího okruhu klíčových členských států – v čele mj. s Německem – následovaného státy „méně důležitými“) která by ostrovní zemi obešla, a trvala na společném řešení s Irskem. Na druhé straně je v této souvislosti zajímavá i tzv. „Humboldt speech“ (2009), ve které naopak AM obavám některých států z federalizace EU kontrovala svým vlastním postojem odmítajícím evropský stát. Jak se vyjádřil diplomat J.P.Piris:

The Lisbon Treaty is a different political animal, as compared with the Constitutional Treaty; while that Treaty was an attempt to mark a historic step in a federalist direction, this ambition has been abandoned with the Lisbon Treaty.

V německé koaliční smlouvě z r. 2005 byla jasná podpora evropské ústavě v každém případě vyjádřena, Německo se tedy po vetu Francie a Nizozemska snažilo „protlačit“ co nejvíce z jejího obsahu i do smlouvy nové. Vytvořit koncepci, najít konsensus mezi rozdílnými názory a požadavky členských států a zároveň smlouvu prosadit co nejvíce v původní podobě byl slovy AM „herkulovský“ úkol, který ale skončil i v očích veřejnosti úspěchem. Pro kompromis hledající vyjednávání v úzkých kruzích státních špiček na bázi důvěrného intergovernmentalismu se tak vžilo označení „Merkel method“. K jistým ústupkům musela Evropa sice přistoupit, jádro ústavní smlouvy však bylo zachováno a přidanou hodnotou oproti původní ústavě navíc byly posílená kontrolní funkce národních parlamentů pro kontrolu subsidiarity, solidarita mezi členskými státy v oblasti energetiky i boj se změnou klimatu. Při druhém referendu na podzim 2008 se již schválení podařilo a 1.12.2009 vstoupila v platnost.

Zakrátko po skončení vyčerpávající ústavní krize vypukla v souvislosti s globální ekonomickou krizí tzv. eurokrize, krize dluhová, představující jakési preludium k rozsáhlé „polykrizi“ (tedy sérii více krizí otřásajících Evropou, mimo všech stěžejních zmíněných níže vč. napětí ve vztazích s Ruskem, společenského i politického rozštěpení, protiunijních proudů, islamistického terorismu, uprchlické krize apod.). Krize, které Brandeck-Bocquet věnuje čtvrtou kapitolu, postihla všechny státy patřící k eurozóně a rozvinula se i díky chybějící počáteční společné reakci EU, zpočátku (ne)jednající kritizovaným stylem „wait and see“. Ta spočívala mj. ve zpočátku zdráhavém postoji Německa i absence německé iniciativy, ale i chybějícího tak důležitého německo-francouzského konsensu). Po předchozích krizových zkušenostech bylo jasné, že je třeba hledat co nejpragmatičtější řešení a vzhledem k citlivosti mnoha členských států s co nejmenšími reformami smluv. Kapitola analyzuje komplikovaný vývoj krize, spletitý sled událostí, jednotlivé milníky včetně vzniku nových institucí a systémů (bankovní unie, EFSF ad.). Nejednalo se o žádný revoluční počin, nýbrž o prohloubení zaběhlého mixu supranacionálních a mezivládních přístupů. Autorka se věnuje i jedné z nejpodstatnějších reforem v této souvislosti, tzv. „fiskálnímu paktu“, tedy dosud chybějící koordinaci a stabilitě hospodářských politik členských států, ovlivněnému již opět francouzsko-německým duem, tou dobou nadneseně nazývaným „Merkozy“. Díky nakonec vytrvalému, ač rovněž kontroverznímu krizovému managementu ve velké míře vedenému Německem (jakožto nejsilnější ekonomikou), resp. vládami Merkel II (CDU/CSU + FDP) a Merkel III (CDU/CSU + SPD), který představoval obrat německé EZP, se podařilo odvrátit kolaps eurozóny. Na druhé straně došlo k prohloubení ekonomických rozdílů mezi státy eurozóny, a SRN se tak dostalo ve spojitosti s prosazováním striktních pravidel (nejen vůči Řecku) kromě statusu hegemona i označení „selfish Germany” či „Zuchtmeister“ (přísný chovatel, dozorce či despota) a AM přineslo částečnou ztrátu důvěry v její evropský leadership.

Zcela jiný obrázek pak získalo Německo v souvislosti s uprchlickou krizí, jíž se věnuje pátá kapitola. Pozornost je věnována jak nevyhovujícímu stavu, ve kterém se migrační a azylová politika nalézala a vůbec selhání i absenci jednotného azylového systému. Ta stála na pozadí kancléřčina individualistického rozhodnutí ohledně otevření německých hranic již dlouhé roky se zesilujícímu přílivu zejména severoafrických migrantů, které vzhledem k chybějícímu konsensu rozštěpilo a dodnes výrazně štěpí EU na východ a západ. V případě legální migrace však EU nemá a neměla kompetence, ty přináleží jednotlivým státům, což podporovalo i Německo. Mimo již mnohokrát analyzovaný průběh krize a jejího managementu ze strany Německa (vč. dohody s Tureckem) zde autorka nabízí i různé teorie vysvětlující prvotní zásadní kancléřčino rozhodnutí o otevření hranic. Může tak být vnímáno jednak jako snaha o podporu pracovního trhu související s problematickými demografickými trendy projevujícími se od počátku milénia. Další přístup vysvětluje její jednání jako „vynucenou ztrátu kontroly” (podmíněnou zanedbanou situací před rokem 2015), do které se Merkelová nechala zatlačit na základě veřejných názorů a výrazného ovlivnění německými médii, která přijetí uprchlíků prosazovala. Relevantní příčinou mohla být rovněž její zkušenost s NDR a z ní pramenící vnitřní “humanitární imperativ”.

Složitým tématem je i v šesté kapitole pojednávaná problematika rozšiřování EU. Vyjádření Barbary Lippert “German European policy was also enlargement policy“, související s možností efektivně expandovat sféru vlivu a přispívat k šíření demokratických principů i stability, se za vlád AM navenek tolik neprojevilo. Připojení pouhých tří států ve sledovaném období navíc bylo výsledkem procesů zahájených ještě před rokem 2005. Důvodů se nabízí několik: jiné zaměření politických priorit v souvislosti s „polykrizí“, kritika připraveností EU k rozšiřování, s připraveností samotných kandidátských států, ale i se schopností EU prohlubovat integrace při přijímání dalších států. Dvě hlavní oblasti pro rozšiřování představovaly státy západního Balkánu a Turecko. S tím byly vztahy i na základě nevalné úrovně dodržování lidských práv velmi turbulentní (a názorově štěpily i dvě nejsilnější německé strany), ale bližší kooperace, která je důležitá i vzhledem ke zvládání uprchlické krize, nadále pokračuje. Členství Turecka v EU, ke kterému se staví odmítavě státy napříč Unií, však nadále není na obzoru. Velmi pomalé vyjednávání o přístupu s balkánskými státy pak zpomaluje mj. i striktní trvání na tzv. kodaňských kritériích, mezi unijními státy navíc zdaleka nepanuje shoda. Německo přijetí států západního Balkánu podporuje, neboť je i v souladu s geostrategickým zájmem EU spojeným s rostoucím vlivem Číny a Ruska v oblasti. „Probalkánský“ kurz se projevoval i za jeho předsednictví v r. 2020, ač ve stejném roce byla evropská veřejnost dle průzkumů spíše proti rozšiřování.

Podpora evropské integrace je součástí německého „reason of state“; bezpečnostní a obranná politika, která je náplní sedmé kapitoly, však byly v rámci německého poválečného nastavení upozaďovány. Evropě navíc i kvůli neshodám států dlouho chyběla strategie v těchto oblastech – potřeba jednomyslnosti tak výrazně ovlivňovala i proces tvorby společné obranné politiky. Kapitola mapuje vývoj Common foreign and security policy (CFSP) a následně Common security and defense policy (CSDP) CSDP formovaný četným konflikty vč. války v Jugoslávii. Dlouhodobou stagnaci CSDP pak ukončil „annus horibilis“, tedy rok 2016 poznamenaný referendem o brexitu či zvolením D. Trumpa prezidentem. Autorka tak rozděluje vliv Německa do období před rokem 2016 a po něm. Ač se AM snažila o ráznější politiku než její předchůdce, lídrem v této oblasti však zdrženlivé Německo nebylo. Nicméně již se „učí novou roli“ (Hyde-Price), jejímž katalyzátorem byl rok 2014 (a anexe Krymu) a následně právě 2016. Došlo tak k více integračně působícím institucionálním (dříve Británií blokovaným) změnám v zahraniční a obranné politice za výrazného přispění Německa i Francie (př. vznik PESCO, EI2 či „Strategic Compass“ r. 2021). Přes hledání jednoty EU i v bezpečnostních a obranných záležitostech v rámci CSDP, vidí Německo dlouhodobě nadřazenost a prioritu v těsné spolupráci s NATO. V souvislosti s mnoha hrozbami současné doby (terorismus, války, kyberkriminalita apod.) pak autorka zmiňuje vytvoření nového evropského „role model“, tzv. evropské strategické suverenity. V posledních letech rovněž Evropa lépe artikuluje zahraniční politiku (ať už směrem k Číně, USA či nově vůči Rusku), nicméně kvůli blokacím ze stran jednotlivých států (Kypr, Maďarsko apod.) se Německo dlouhodobě snaží zrušit princip jednomyslnosti, který „paralyzuje“ evropskou akceschopnost. Trend „bruselizace“ evropské zahraniční politiky trvá už několik dekád a odhodlanost velkých států vč. SRN k prohlubování integrace i v bezpečnostní a obranné oblasti lze očekávat i nadále.

Dlouhodobě je SRN průkopníkem v oblasti klimatické politiky, rozebírané v následující kapitole. Již odroku 1987 (tedy Single European Act) kontinuálně prosazuje ambiciózní cíle, poslední Kohlova vláda s AM jako ministryní pro klima se podílela na uzavření Kjótského protokolu. Ve všech 4 obdobích vlády AM však Německo tento „pionýrský kurs“ opustilo a spíše v rámci klimatické politiky lavírovalo (např. vehementní lobbování za automobilový průmysl bylo kancléřce mnohokrát vyčítáno), jeho klimatické ambice pod tlakem opět vzrostly až ke konci poslední vlády AM. Významnými momenty, které bych rád zmínil, bylo např. německé předsednictví 2007, které přineslo vzhledem k zapojení Ruska a USA světově bezprecedentní schválení cíle tzv. „20-20-20 by 2020“. Evropská a německá diplomacie tím slavily milník – USA se poprvé podřídily vůli sjednocené EU. V průběhu času docházelo v rámci unie mimo německý „střet zájmů“ samozřejmě i k jiným rozporům, např. s „uhelnou“ V4. Německé plány po Energiewende 2011 přinesly rovněž růst uhelné energie a hrozilo, že nesplní dané cíle, Německo začalo proto klimatickou politiku opět oživovat. Ochraně klimatu a tvorbě legislativy se pak věnovalo i během svého předsednictví 2020. Celkově lze konstatovat, že soutěživost mezi členskými státy a evropskými institucemi zde vyústila ve smysluplnou klimatickou politiku.

Devátá kapitola okrajově načrtává známý článek 23 německé ústavy (Grundgesetz, GG) a rozdělení kompetencí mezi země i jednotlivé orgány. Posílení práv Bundestagu, Bundesratu i jednotlivých spolkových zemí učinily evropskou politiku německé vlády komplexnější a složitější. BT ani BR však prakticky nevyužily svého práva veta, výrazný a často „zdrcující“ vliv má však aktér, kterému je věnován v kapitole zdaleka největší prostor, tedy spolkový ústavní soud (BVerfG). Jeho činnost byla během vlád AM čím dál více určující a mnohdy pro vládní evropskou politiku velmi limitující. BVerfG kriticky posuzuje kompatibilitu evropské legislativy s GG, ač dle ústavy prizmatem „přátelství vůči Evropě“, a striktně monitoruje kompetence evropských institucí a mechanismů vůči německému ústavnímu pořádku. Autorka kriticky rozebírá i nejznámější rozsudky, např. „maastrichtský“ z r. 1993 či anabázi v souvislosti s Lisabonskou smlouvou. Rozsudek vymezující se vůči přesunu některých kompetencí do sféry vlivu EU vyvolal obrovskou vlnu kritiky zejména s ohledem na negativní dopad na prohlubování evropské integrace, protože svazoval kancléřce i její vládě ruce v možnostech prosazovat ambicióznější či „vizionářskou“ evropskou politiku (i v případě, že by opravdu chtěli). I další rozsudky doprovázela ostrá kritika a nedůvěra v německý ústavní systém. Velice odvážné počínání BVerfG ve věci tzv. PSPP (Public Sector Purchase Programme) v rámci eurokrize svým významem vzbudilo obavu, že by mohlo být precedentem a oslabením pozice Evropského soudu v ostatních členských státech. Rozhodnutí německého ústavního soudu z května 2020 totiž konstatovalo překročení kompetencí Evropské centrální banky i Soudního dvora EU ve věci nákupu veřejných dluhopisů a uvalovalo na EU ultimátum 3 měsíců na vyřešení této problematiky, a to pod pohrůžkou stažení německých institucí z programu PSPP. Evropská komise tak z důvodu porušení unijního práva zahájila řízení proti Německu, které se jen de facto ústupkem BVerfG podařilo zažehnat.

Vytvořením fondu obnovy, tzv. Next Generation EU, založenému na německo-francouzské iniciativě a přijatému v prosinci 2020, nastoupila Merkelová změnu v evropské politice, tzv. „paradigm shift“, a rovněž prolomila německé ekonomické tabu. Tím bylo sdílení dluhu, zátěže a široké poskytování podpory zasaženým státům. Předposlední kapitola tak rozebírá proces tvorby a složitý (ač poměrně rychlý) proces vyjednávání o podmínkách fondu na evropské úrovni, který byl nakonec schválen spolu s Víceletým finančním rámcem (MFF). Zmiňované podmínky přístupu k fondu byly z podstatné části koncipovány jako apel na státy jako Polsko či Maďarsko k dodržování základních lidských práv. Ty tak nejdříve schvalování blokovaly a snažily se podmínkám vyhnout. Rozebírána je pak i evropským parlamentem kritizovaná váhavost a neakčnost EK pod vedením U. van der Leyenové ve věci uvalování sankcí za porušování podmínek, tedy např. eroze lidských práv. Poprvé EK pozdržela platby Polsku v únoru 2022 a obě zmíněné mě jsou dodnes za lidskoprávní situaci penalizovány.

Závěrem autorka vyzvedá souvisle spolehlivý, pracovitý, striktně objektivní, analytický i upřímný politický styl kancléřky. Znovu zdůrazňuje, že nedostatek ambice Merkelové ve vedení EU byl dán do velké míry činností BVerfG, přesto se jí během dlouhého mandátu podařilo Evropu přes některé deficity (související i s trendem pragmatizace EZP) ve výsledku stabilizovat a v mnoha ohledech přeci jen posunout k větší integraci. Zajímavé je, jak málo je známo o osobních náhledech AM na věc evropské politiky, neboť je nikdy komplexně na rozdíl od Fischera či Macrona nepodala. Daly by se nicméně charakterizovat její vlastní větou: „Co je dobré pro Evropu, bylo a je dobré i pro nás“.

Pozn.: Vzhledem k datu vydání publikace, které spadá těsně za začátek ruské války na Ukrajině, se autorka nezabývala reflexi a důsledky dnes v odborné literatuře a publicistice již hojně skloňované předválečné vstřícné a málo rozhodné německé a evropské politiky vůči Rusku.

MÜLLER-BRANDECK-BOCQUET, Gisela. Germany and the European Union: How Chancellor Angela Merkel Shaped Europe (Cham: Springer International Publishing, 2022), 184 stran.

Text vznikl v rámci kurzu JTM030: Zahraniční politika SRN doc. Vladimíra Handla.